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自然遗产保护法7年修改超10次 各方利益博弈

张海林 杨明

光明网 2010-12-21 15:57:07　来源：新华社-瞭望东方周刊

　　《自然遗产保护法》 难产背后的“暗战”

　　“我国遗产资源因部门利益已被切割得七零八落”。环保部和国家林业局主管自然保护区，其中多数包含自然遗产；国家文物局主管物质文化遗产；国家文化部主管非物质文化遗产；住建部以风景名胜区名义既管理自然遗产又管理文化遗产；国家旅游局则以旅游统管遗产经营《瞭望东方周刊》特约撰稿张海林、记者杨明 | 北京报道立法时间长达7年，反复修改超过10次的《自然遗产保护法》，因涉及过多争议，再陷难产泥潭。

　　今年3月，全国人大环境与资源保护委员会法案室主导草拟的《自然遗产保护法（征求意见稿）》公布，半年间再无下文。

　　沉寂背后，围绕该法的适用范围和核心概念，相关部门、学界和环保组织之间展开一场“暗战”，该法的最终面世由此再成悬念。

　　国务院参事徐嵩龄透露，面对各方争议，11月官方组织的某次内部专家研讨会上，几位参与草拟《意见稿》的专家未针对争议作出有效解释，仅对《意见稿》的合理性做了辩解。至于何时正式立法，全国人大环资委法案室主任薛惠锋表示，目前尚不明晰。

　　各路“婆婆”的利益博弈我国文化和自然遗产管理体制包括风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家地质公园、水利风景区、旅游A级景区等九大类型，此外还有世界自然文化遗产、国家矿山公园、国家考古遗址公园、历史文化区、全国生态区等。

　　不同名目的保护区被纳入自然保护区和风景名胜区两套体系，相应地适用《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》。

　　中国地质大学（武汉）政法学院教授黄德林指出，同一保护区可能在上述体系内有多种身份，管理部门间权力边界极不清晰，“有利益往前抢，没利益往后退”。

　　“我国遗产资源因部门利益已被切割得七零八落。”环保部和国家林业局主管自然保护区，其中多数包含自然遗产；国家文物局主管物质文化遗产；国家文化部主管非物质文化遗产；住房和城乡建设部以风景名胜区名义既管理自然遗产又管理文化遗产；国家旅游局则以旅游统管遗产经营。

　　徐嵩龄说，“属地利益”的格局意味着《意见稿》若提交全国人大审议，必先征得多个职责部门的书面同意。

　　立法最初，林业局曾希望立一部只针对自然保护区的法律，因其负责的自然保护区比例最高（76%），此举有望将其地位大大提高。

　　但专家小组的主流意见是：引入国际通行的“自然保护地”概念，将自然保护区、风景名胜区等所有子生态保护系统均纳入自然保护评价体系。

　　该方案意味着，当时的国家环保总局放下手中的自然保护区管理权限，转变为整个自然保护体系的监管部门，从而走出各自为政、执法不严的困境。然而，这又明显将国家环保总局的位置提高，平白无故给其他部门添了个“婆婆”。利益更难平衡，立法进程再度搁置。2008年环保总局升部，但这场博弈的态势未因此发生实质变化。

　　一些学者认为，最新的草稿名称《自然遗产保护法》本身就体现了利益博弈的新动态。一旦以此名称立法成功，相比于自然保护区立法，主管风景名胜区的国家住房和城乡建设部有可能取代国家林业局成为最大受益者，可以得到的实惠包括增加人员编制、经费拨付等。

　　基本法的期待落差7年前，国际野生动物保护学会中国项目主任解焱最初参与有关自然保护方面的立法研讨时，就非常希望能立一部中国生物多样性保护领域的“宪法”。

　　“目前我们更需一个能针对自然保护，实现大范围和长期保护的基本法，而《自然遗产保护法》涵盖内容非常小。”解焱说。

　　对此，中南财经政法大学法学院副院长高利红称，修订《环境保护法》曾是一个可能的选项。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》是目前环保领域唯一的基本法，该法重在污染防治，对自然保护领域的描述相对空白。虽经学界多次讨论，但修订一直未提上议事日程。

　　目前唯一与自然保护相关的法律条文，是1994年由国务院制定的《中华人民共和国自然保护区条例》。“很多自然保护区仅在地图上划定，实际操作中根本没有按照条例去管理。”国务院发展研究中心研究员苏杨说，“有个法，总比条例好。”

　　学界也曾希冀上述条例升格为《自然保护区法》，同样因环保、林业等多个主管部门的利益掣肘而未实现。

　　“通过立法的手段去修正和贯彻保护规则，几乎就是火烧眉毛的事情了。”武汉大学环保法专家杜群说。

　　学者期待《自然遗产保护法》能从立法概念到结构整合现有法律管理框架，发挥自然保护“宪法”的效力。然而《意见稿》选择收缩范围，将保护重心聚集在“国家级自然保护区核心区”和“国家级风景名胜区核心景区”，导致它难以担负基本法的使命。

　　一团乱麻的“自然遗产”定义高利红透露，“自然遗产”概念的提出，可能是因为以往“自然保护区”的提法涉及各部门利益纠葛难以扯清，换个概念以减少立法阻力，但由此也带来了负面效应。

　　“这部法从名字到内容都很不理想。”解焱对《意见稿》直接表示失望。徐嵩龄也坦陈：“该稿存在根本性错误。”

　　关于“自然遗产”的定义，徐嵩龄认为《意见稿》的两个提法皆错。

　　提法一称，自然遗产是指在国际上有影响、在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型。

　　对此，徐嵩龄认为，“自然遗产”是国际遗产界在1972年制定《世界文化和自然遗产保护公约》提出的概念，基本没有争议。“有争议的是环资委提出的概念。”他说，国际定义从生态系统的科学和审美价值着眼，并未提及经济价值、国家资源和人文景观。

　　提法二称，自然遗产的保护区域是国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。

　　“这种貌似新鲜的提法实在过于外行。”徐嵩龄说，自然保护区“核心区”仅能从事有限制的科考，不能从事旅游；而风景名胜区的“核心景区”则完全是服务于旅游目的的提法。它们在性质上是两码事，根本不具有作为自然遗产的价值同一性。混为一谈，就无法实现有针对性的保护。

　　苏杨指出，只是将自然保护区中核心区挑出，冠以“自然遗产”的名义进行重点保护，不符合生态保护规律。“对自然保护区来说，核心区、缓冲区、实验区是一个整体。”例如，一头羚牛夏天生活在核心区，冬天会迁徙到有居民生产生活的实验区，难道羚牛冬季活动的区域就不需保护吗？

　　《意见稿》对“国家级”的强调也引发争论。“其他符合条件的保护区是否可申请加入？”解焱为此担心，未纳入新法范围的自然保护区可能面临“国民待遇”问题，少数“国家级”得到加强保护的同时，大部分保护区会更加疏于管理。

　　此外，将国家级风景名胜区纳入自然遗产体系，可能导致新法与《文物保护法》产生强烈冲突。

　　“187个国家级风景名胜区中包括93个全国重点文物保护单位和144个省级重点文物保护单位，已有《文物保护法》对这些文物保护单位进行管理。新法出台后文物保护单位该在哪个法律下运行呢？”苏杨提出疑问。

　　近年来，中国多地政府热衷于申报世界遗产，一旦申报成功，即大举进行旅游开发，这和自然保护区核心区只能进行科考的规定是完全相悖的。“自然遗产这个概念在中国已经变味了，现在又把风景名胜区和自然保护区放在一起，很难不让人联想到开发与趋利。”杜群对如此保护的前景表示强烈担忧。

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